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1. 国家层面生态文明体制建设

EOD模式的创建和发展是2015年后国家经济发展模式变革的必然要求。十八大以后决策层提出了存量提质增效为特征的可持续发展战略，生态文明建设作为战略布局中的重要内容之一，受到了高度的重视，推动生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。

（1）生态文明体制顶层构架

2015年4月中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见（中发〔2015〕12号）》，不仅将建设生态文明提升到了战略高度，而且提出了健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设，深化自然资源及其产品价格改革，推行市场化机制等一系列新的理念，改变以往依靠政府投入和行政命令方式推行环保的方式，鼓励以经济手段、市场规则推进生态文明建设和生态环境保护。

随后9月，中共中央、国务院制定了《生态文明体制改革总体方案（中发[2015]25号）》对生态文明体制改革作出了整体规划。以自然资源所有权公有制、有偿使用和生态补偿为原则构建生态文明体制，提出到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的制度体系，这八项制度被称为生态文明体制“四梁八柱”。

（2）现代环境治理体系

在生态文明体制整体战略框架下，决策层进一步推动现代环境治理体系的建立。

2018年中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见（中发〔2018〕17号）》，提出到2020年生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。要求深化生态环境保护管理体制改革，完善生态环境管理制度，加快构建生态环境治理体系，具体包括生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系、生态环境保护能力保障体系、生态环境保护社会行动体系几个方面的内容。

2020年中共中央、国务院发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见（中办发〔2020〕6号）》，将现代环境治理体系细化为领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系几大部分，提出对企业施行排污许可管理制度、设立“12369”公众环保举报热线、完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革、加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作、建立生态环境监测网络、推行污染者付费+第三方治理机制、对工业污染地块采用环境修复+开发建设模式、建立环境治理政府与企业信用体系、健全财政生态保护补偿机制、开展排污权交易，研究排污权抵质押融资、统一绿色债券标准等非常重要的环境治理相关政策措施。此外，意见还明确要求构建规范开放的环境治理市场，引导各类资本参与环境治理投资、建设、运行。

（3）生态产品价值实现机制

2021年中共中央、国务院发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见（中办发〔2021〕14 号）》，推动建立健全生态产品价值实现机制，要求建立生态产品价值实现的制度框架、生态产品价值核算体系、生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度、生态产品价值实现的政府考核评估机制。原则是政府主导、市场运作，政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面发挥主导作用，市场在资源配置中发挥决定性作用，推动生态产品价值有效转化。意见具体提出了生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等五大机制的主要内容。

2. 部委层面EOD推行和实施政策

上述中央层面的纲领性文件构建了环境保护和生态治理市场化运作、多市场主体参与的基本政策导向，为EOD模式的创立和发展提供了政策依据。理论界创新提出EOD概念后迅速在市场层面得到响应，而监管机构也及时发布相关文件对EOD予以肯定，并积极促进EOD的推行。

（1）对EOD模式的肯定和推广

2018年生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见（环规财〔2018〕86号）》，首次在官方文件中明确EOD模式，提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”。鼓励探索EOD模式在实践中的应用。

2020年发改委、科技部、工信部、财政部等四部委联合发布《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见（发改高技〔2020〕1409号）》，在加强节能环保产业试点中强调“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展”。而且比起2018年86号文，1409号文扩大了EOD的范畴，不再局限于城市范围。

2022年发改委、生态环境部、住建部、卫健委联合发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见（国办函〔2022〕7号）》，提出由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络建设中，重点结合120个县城建设示范地区开展生态环境导向的开发模式（EOD）项目试点。

（2）试点与常态化实施

2020年生态环境部、发改委和国开行发起EOD试点，全国范围内征集生态环境导向的开发模式备选项目，联合下发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》。在该文件中，监管部门首次对EOD模式进行了官方定义。

2021年三部门又发起第二次试点，下发《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函〔2021〕468号）》，第二次试点在总结第一次试点经验的基础上，优化了项目申报条件和程序，尤其是强化了“生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体”的申报条件，以防再出现第一次试点中多个实施主体无法协调项目收益分配方式，影响项目收支自平衡的情况。

2022年生态环境部设置了生态环保金融支持项目储备库，并制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，主要对适宜金融资金支持，包括治理责任主体为企业的项目，采用生态环境导向的开发（EOD）模式、政府和社会资本合作（PPP）模式及其他市场化方式运作的项目施行储备库管理。标志着EOD模式的常态化实施。

（3）政策支持

2021年国务院发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。可以采用包括EOD在内的各种模式，社会资本可通过多种方式获得收益，例如以 “生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。地方政府也可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

该文件提出了多项重要的支持政策：

a.规划管控。市、县级政府将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划，鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。

项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。

b.产权激励。对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。

对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体；修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权；社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。

社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。

c.资源利用。对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。

d.财税支持。社会资本可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

e.金融扶持。支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。

支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。

40号文发布一天后，财政部立即修订了《重点生态保护修复治理资金管理办法（财资环[2021]100号）》，该文件对中央预算安排，用于奖补山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复工作的专项治理资金使用和管理进行了详细规定，治理资金按以下方式分配：

用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿-20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿-50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。

用于历史遗留废弃工矿土地整治的奖补资金采取项目法或因素法分配。采取项目法分配的，工程总投资5亿元以上的项目奖补3亿元。采取因素法分配的，各省、自治区、直辖市奖补资金根据各省历史遗留废弃工矿土地损毁面积等因素确定，同时考虑各省财政困难程度，并根据资金使用绩效等对测算结果进行调整，体现结果导向。

生态环境部等三部门发起的两次EOD试点都提到政策性银行的融资支持，规定“国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度”。具体包括：

a.根据项目所属行业、市场主体资信评级、还款资金来源、信用结构等因素，给予优惠利率、延长贷款期限等信贷支持。

b.优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放等。

2020年中共中央、国务院发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见（中办发〔2020〕32号）》，提出从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。使用范围包括了农村人居环境整治、农村土地综合整治、与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复等生态环保项目支出。

生态环保项目一直是专项债重点适用领域之一，2021年确定的专项债重点支持方向明细进一步明确了城镇污水垃圾处理子项。而且生态环保项目也可用专项债做项目资本金。

2022年6月国常会推出的政策性、开发性金融工具，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，可由地方政府专项债券投资的项目也是政策性、开发性金融工具可适用的领域，生态环保项目也包含其中。

3. 地方层面EOD落实措施

在EOD项目实践中，地方层面的政策也是重要的一环，地方层面的措施往往是项目可以落地的关键，地方层面的措施细化了中央政策的具体操作方式，打通了EOD项目落地最后一公里，2022年以来，多个省份出台了支持EOD实施的地方政策，例如江苏省生态环境厅等三部门联合发布的《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知（苏环办〔2022〕274号）》、江西省人民政府发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见（赣府厅发〔2022〕30号）》、安徽省人民政府发布的《关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知（皖政办秘〔2022〕26号）》、河北省发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》、湖北省自然资源厅发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态修复若干措施的通知（鄂自然资函〔2022〕252号）》等。

这些地方性文件在中央部委文件的框架下对具体措施进行细化，使部委实施文件提出的各项措施更具实操性，例如江西省政策对生态环境部的EOD项目产权激励相关条款中提出的“一定”标准进行明确，规定“开展生态修复规模达到10公顷以上的，允许由生态保护修复主体依法依规在市、县域范围内取得不超过生态修复面积10%的新增建设用地，从事旅游、康养、体育、设施农业、文化教育、光伏等产业开发，反哺社会资本投入和后续产业发展”。或者在部委措施的基础上结合地方实际进行延伸和优化，例如江苏省政策提出，设立省级EOD模式试点项目库，从省级项目库的备案项目中择优推荐进入生态环境部项目库，与中央级项目库相衔接，而且同时也与本省的生态环境基础设施建设规划项目相关联；在中央级财政奖补政策之外，推出省级的财政奖补及税收优惠政策，通过设立省级专项基金等方式为项目提供资金。